Constitutional Court of Serbia (Uz 119-2008)

Предмет: IУз-119/2008

Датум доношења одлуке: 20.04.2011

Податак о објављивању: ''Службени гласник РС“, број 44/2011

Исход: Решење о неприхватању иницијативе

Оспорени акт: Закон о враћању (реституцији) имовине црквама и верским заједницама ("Службени гласник РС", број 46/06)

Врста поступка: Оцењивање уставности или законитости општих аката закони и други општи акти Народне скупштине

УСТАВНИ СУД СРБИЈЕ

Уставни суд у саставу: председник суда др Драгиша Слијепчевић и судије др Марија Драшкић, Братислав Ђокић, др Горан Илић, др Агнеш Картаг Одри, Катарина Манојловић Андрић, мр Милан Марковић, др Боса Ненадић, Милан Станић, др Драган Стојановић, мр Томислав Стојковић, Сабахудин Тахировић и Предраг Ћетковић, на основу члана 167. став 1. тачка 1. Устава Републике Србије, на седници одржаној 20. априла 2011. године, донео је

Р Е Ш Е Њ Е 

1. Не прихватају се иницијативe за покретање поступка за утврђивање неуставности и несагласности са потврђеним међународним уговорима одредаба Закона о враћању (реституцији) имовине црквама и верским заједницама ("Службени гласник РС", број 46/06).

2. Одбацује се иницијатива за оцењивање уставности члана 12. Закона из тачке 1.

О б р а з л о ж е њ е

Уставном суду поднете су три иницијативе за покретање поступка за оцену уставности Закона о враћању (реституцији) имовине црквама и верским заједницама ("Службени гласник РС", број 46/06). Првом иницијативом оспорен је наведени Закон у целини, јер подносилац иницијативе сматра да је несагласан са одредбама члана 21. ст. 1. до 3, члана 58. ст. 1. и 2. и члана 86. Устава Републике Србије, као и са начелом забране дискриминације из члана 14. Европске конвенције за заштиту људских права и основних слобода, потписане у Риму 4. новембра 1950. године, односно члану 1. Протокола 12 уз наведену Конвенцију - Рим 4. новембар 2000. године и члану 1. Протокола 1 уз Конвенцију. У иницијативи се наводи да је оспорени Закон о враћању (реституцији) имовине црквама и верским заједницама "дискриминаторски Закон", јер једним субјектима враћа имовину, а други који су такође оштећени, нису обухваћени овим законом. Иницијатор је мишљења да је потребно донети један општи закон о реституцији путем кога ће свим оштећенима имовина бити враћена или дато обештећење за њу, ако имовину физички није могуће вратити. Подносилац иницијативе поставља питање „како то сви облици својине имају једнаку правну заштиту када остали оштећени чија својина није враћена немају никакву правну заштиту“, па је очигледно да пред Уставом нису сви једнаки и да је доношење Закона о враћању имовине црквама супротно члану 21. став 1. Устава. Други иницијатор, такође, сматра да је оспорени закон у целини неуставан, да угрожава једнакост грађана пред законом и нарушава начело владавине права, јер се одређеној категорији правних субјеката стварају услови, односно прописују начин и поступак враћања имовине која је одузета, док другим правним и физичким лицима то није омогућено. Стога је, по мишљењу иницијатора, оспорени Закон у целини несагласан са уставним начелом забране дискриминације из члана 21. Устава, а посебно су одредбе члана 3. став 1. тачка 3), члана 7. и члана 36. овог закона несагласне са одредбама чл. 18, 20, 58. и 197. Устава. Иницијатор сматра да су дефинисање обвезника из члана 7. Закона и објашњење употребљеног израза „обвезник враћања“ из члана 3. став 1. тачка 3) у правној контрадикцији и да то уноси неизвесност у погледу права титулара и правну несигурност у погледу могућности настанка обавезе враћања непокретности за правно лице – титулара права и "априори негирају претпоставку савесности стицаоца и стечено право". Одредбе члана 36. Закона, по схватању иницијатора, имају ретроактивно дејство, супротно одредбама члана 197. Устава, јер прописују забрану располагања имовином која је по одредбама овог закона предмет враћања од 1. маја 2006. године, ако се има у виду да је Закон ступио на снагу 10. јуна 2006. године и да је одредбом члана 39. Закона прописано да ће се овај закон примењивати од 1. октобра 2010. године. Трећом иницијативом тражена је оцена сагласности члана 12. оспореног Закона са одредбама чл. 19, 21. и 58. Устава и са Европском конвенцијом за заштиту људских права и основних слобода, протоколима уз Конвенцију и Резолуцијом 1708 Парламентарне Скупштине Савета Европе. Иницијатор наводи да су забраном права откупа друштвених станова у задужбинама која је иницијално уведена одредбом члана 17. став 1. тачка 4. Закона о становању и сада одредбом члана 12. оспореног Закона, као и непостојањем модела реституције којим би се заштитила права станара са станарским правом у задужбинама, повређена начела једнакости и забране дискриминације и забране злоупотребе права и право на мирно уживање имовине, као и право на дом, која су утврђена, односно     заштићена Уставом и наведеном Европском конвенцијом са протоколима. Стога је примена члана 12. Закона у директној супротности са интересима грађана који живе у стамбеним зградама задужбина, како црквених, тако и других верских заједница, а осим тога, наведени модел реституције, предвиђен чланом 12. оспореног Закона, имаће импликације на општи модел реституције који ће бити примењен и за остале станове у зградама задужбина које нису црквене или других верских заједница у којима живе станари са станарским правом – правом коришћења (закупа).

У достављеном мишљењу Народне скупштине, као доносиоца оспореног акта, наводи се да Закон о враћању (реституцији) имовине црквама и верским заједницама није у супротности са Уставом Републике Србије и да је у складу са одредбама Европске конвенције за заштиту људских права и основних слобода. Наиме, Закон о пријављивању и евидентирању одузете имовине ("Службени гласник РС", број 45/05) имао је за циљ да се, на основу пријаве физичких лица којима је имовина одузета без накнаде тржишне вредности или правичне накнаде, применом прописа и аката о национализацији, аграрној реформи, конфискацији, секвестрацији, експропријацији и других прописа донетих и примењиваних после 9. марта 1945. године, сагледају величина, врсте и вредност одузете имовине. Поред тога, одредбом члана 9. став 1. поменутог закона, прописано је да ће се правни основ и права у погледу враћања имовине или обештећења по основу одузете имовине пријављене по одредбама овог закона, као и поступак по захтеву за остваривање права на повраћај одузете имовине или обештећење за ту имовину, уредити посебним законом, односно одредбом члана 10. - да ће се враћање одузете имовине црквама и верским заједницама уредити посебним законом. У складу с тим опредељењем законодавца донет је и Закон о враћању (реституцији) имовине црквама и верским заједницама. Одредбом члана 21. став 4. Устава утврђено је да се дискриминацијом не сматрају посебне мере које Република Србија може увести ради постизања равноправности лица или групе лице која су суштински у неједнаком положају са осталим грађанима. У том смислу треба схватити и доношење посебног закона којим се регулише реституција имовине црквама и верским заједницама, за које је опште познато да су током више деценија биле тешко дискриминисане. Доношење посебног закона о реституцији имовине црквама и верским заједницама имало је за циљ успостављање равнотеже и исправљање неправде која је црквама нанета доношењем прописа којима је после Другог светског рата, по разним основама, држава у сопствену корист или у корист других правних или физичких лица, одузимала имовину од цркава и верских заједница. Чињеницу да је Закон о пријављивању и евидентирању одузете имовине у члану 10. предвидео доношење посебног закона о враћању одузете имовине црквама и верским заједницама треба схватити у ширем контексту од онога на који се позивају подносиоци у иницијативама, имајући у виду потребу да црквена имовина буде посебно заштићена у културно-историјском смислу. Даље је наведено да све верске заједнице у Србији, а нарочито традиционалне цркве, имају вековни континуитет у обављању своје мисије, која почиње много пре датума који су наведени у Закону о црквама и верским заједницама („Службени гласник РС", број 30/06). Са друге стране, Закон о враћању (реституцији) имовине црквама и верским заједницама поштује принцип једнакости, што се види из одредбе члана 2. овог закона која гласи: „Враћање одузете имовине заснива се на начелима: једнаког правног третмана свих цркава и верских заједница; њихове аутономије воље у погледу покретања поступка; заштите правне сигурности садашњих савесних власника и трећих лица, као и на начелима хитног поступања". Дакле, Закон промовише принцип једнаког третмана свих цркава и верских заједница. Из цитиране законске одредбе се види да права грађана ни на који начин не могу бити ограничена, јер Закон води рачуна о заштити правне сигурности садашњих власника и трећих лица, наравно уз услов да су савесни, док се савесност претпоставља. Осим тога, постојање посебног закона којим се регулише "црквена реституција" увод је у остварење уставног принципа из члана 44. став 2. Устава који гласи: "Цркве и верске заједнице су равноправне и слободне да самостално уређују своју унутрашњу организацију, верске послове, да јавно врше верске обреде, да оснивају верске школе, социјалне и добротворне установе и да њима управљају, у складу са законом". Уставом гарантовано право да цркве обављају низ друштвено значајних послова (образовање, добротворну делатност) не може се остваривати без имовинске "подлоге". Повраћајем имовине, која у великом броју случајева подразумева управо повраћај нпр. школских или образованих објеката, оствариће се ова уставна гаранција. У вези са наводом иницијативе да одредба члана 36. Закона о враћању (реституцији) имовине црквама и верским заједницама, којом је прописано да од 1. маја 2006. није дозвољено било какво располагање имовином која је по одредбама овог закона предмет враћања, нити заснивање хипотеке, залоге или закупа на тој имовини, није у складу са чланом 197. Устава, истакнуто је да је одредбом члана 197. став 2. Устава уређено да поједине одредбе закона могу имати повратно дејство, ако то налаже општи интерес. Будући да је на основу члана 58. Устава право својине могуће ограничити ако је то ограничење у јавном интересу утврђеном на основу закона, јасно је да се чланом 36. Закона о враћању (реституцији) имовине црквама и верским заједницама штити јавни интерес у складу са наведеним одредбама Устава. Наиме, ограничење располагања имовином које је предвиђено тим чланом Устава односи се и на заштиту права и интереса трећих лица која би могла да буду стицаоци или хипотекарни повериоци, залогопримци или закупци такве имовине, која представља предмет реституције.

У спроведеном поступку, Уставни суд је утврдио да Закон о враћању (реституцији) имовине црквама и верским заједницама уређује услове, начин и поступак враћања имовине која је на територији Републике Србије одузета од цркава и верских заједница, као и од њихових задужбина и друштава, применом прописа о аграрној реформи, национализацији, секвестрацији и других прописа који су донесени и примењивани у периоду од 1945. године, као и свим другим актима којима је вршено одузимање те имовине, без тржишне накнаде (члан 1.). Чланом 3. Закона утврђено је значење појединих израза употребљених у овом закону, а одредбом става 1. тачка 3) овог члана, коју један од иницијатора изричито оспорава, утврђено је да се под обвезницима враћања, односно исплате накнаде подразумевају Република Србија, привредна друштва и друга правна или физичка лица која су власници имовине и која су према овом закону у обавези да врате одузету имовину или исплате новчану накнаду. Законом је, даље, прописано: да се одузета имовина враћа, по правилу, у натуралном облику или се накнађује у виду друге одговарајуће имовине, а тржишна новчана накнада исплаћује се само ако враћање у натуралном облику или у виду друге одговарајуће имовине није могуће (члан 4.); да право на враћање имовине припада црквама и верским заједницама, односно њиховим правним следбеницима, у складу са важећим актима цркава и верских заједница (члан 6.); да је обвезник враћања непокретности, односно исплате новчане накнаде Република Србија, привредно друштво или друго правно лице које је у моменту ступања на снагу овог закона власник одузете имовине, да ако привредно друштво или друго правно лице докаже да је својину на непокретности стекло теретним правним послом, по тржишној цени у време преноса права својине или другог права које у себи садржи право располагања, то привредно друштво, односно друго правно лице остаје власник непокретности, а Република Србија је обвезник исплате новчане накнаде, да је лице из става 2. овог члана, које је стекло право својине или друго право које у себи садржи право располагања на непокретности на основу правног посла за које у време преноса није плаћена тржишна цена, обвезник враћања непокретности из става 1. овог члана (члан 7.); да физичка лица, која су у међувремену законитим (теретним или бестеретним) правним послом стекла право својине на имовини која је била одузета црквама и верским заједницама, нису обвезници њеног враћања или исплате новчане накнаде, да ако је имовина која је предмет враћања прешла из државне, односно друштвене у приватну својину на основу незаконитих, односно фиктивних правних аката и послова, обвезник враћања или исплате тржишне новчане накнаде је правно, односно физичко лице које је на дан ступања на снагу овог закона неосновано обогаћено од те имовине, а да ако такво лице не постоји, обвезник плаћања новчане накнаде је Република Србија, те да се незаконитост, односно фиктивност правних аката и послова из става 2. овог члана утврђују у судском поступку (члан 8.); да су предмет враћања непокретности које су у моменту одузимања биле у власништву цркава и верских заједница, и то пољопривредно земљиште, шуме и шумско земљиште, грађевинско земљиште, стамбене и пословне зграде, односно идеални делови таквих зграда, станови и пословне просторије, покретне ствари од културног, историјског или уметничког значаја (члан 9.); да је обвезник враћања дужан да цркви, односно верској заједници врати право својине и државине на непокретности која је била одузета, ако је у приближно истом облику и стању у коме је била у време одузимања и да је, ако се имовина не може вратити у целини, могуће делимично враћање, с тим да се за разлику у вредности плати тржишна накнада (члан 10.); да се непокретност не враћа ако је изван правног промета, односно ако се на њој не може стећи право својине, односно право коришћења, као и ако би услед њеног враћања дошло до битнијег ометања рада и функционисања државних органа, јавних здравствених, културних или образовних институција или других јавних служби и ако би у том случају наступила несразмерна штета, да се непокретност не враћа ако би њеним враћањем била битно нарушена економска, односно технолошка одрживост и функционалност привредног субјекта у чијој се својини налази и ако би се знатно отежало пословање тог субјекта (енормним губицима, отпуштањем већег броја запослених, немогућношћу обављања делатности и сл.) и да ће се, изузетно од ст. 1. и 2. овог члана, вратити непокретност која је у имовини обвезника без правног основа или ако је обвезник дао у најам, закуп или други томе сродан однос (члан 11.); да закупац непокретности која је предмет враћања има право да, под условима предвиђеним уговором, користи непокретност за своју делатност за период који је неопходан за прилагођавање његовог пословања измењеним условима, али не дуже од две године од дана правноснажности решења о враћању имовине, с тим што се црква, односно верска заједница и закупац могу и друкчије споразумети (члан 12.). Одредбама чл. 13. до 20. Закона уређена су питања која се односе на: правну судбину терета (члан 13.); поново успостављање службености (члан 14.); враћање културних, историјских или уметничких добара (члан 15.); право на новчану накнаду у државним обвезницама издатим у ту сврху или у новцу ако се непокретност која је предмет враћања по овом закону не може вратити (члан 16.); утврђивање вредности имовине која је предмет враћања (члан 17.); исплату накнаде, ако је обвезник враћања Република Србија, у обвезницама Републике Србије којима се може трговати на организованом тржишту или ван организованог тржишта, у смислу закона који уређује тржиште хартија од вредности, с тим да ће се обвезнице из става 1. овог члана издати под условима и у роковима одређеним општим законом којим се уређују питања враћања и обештећења за одузету имовину, а средства за измирење обавеза по основу издатих обвезница обезбеђују се у буџету Републике Србије (члан 18.); урачунавање у обрачун накнаде по овом закону враћене имовине и исплаћене накнаде црквама и верским заједницама по досадашњим прописима и искључење захтевања накнаде штете по основу изгубљене добити због немогућности коришћења, односно управљања одузетом имовином, као и по основу њеног одржавања у периоду од дана одузимања до њеног враћања (члан 19.); право на регрес у новцу од Републике Србије у корист цркве, односно верске заједнице која је своју раније одузету непокретност вратила на основу теретног правног посла (члан 20.). Поступак за остваривање права уређен је одредбама чл. 21. до 34, а доношење аката за извршавање овог закона одредбом члана 35. Закона. Прелазним и завршним одредбама Закона прописано је: да од 1. маја 2006. године није дозвољено било какво располагање имовином која је по одредбама овог закона предмет враћања, нити заснивање хипотеке, залоге или закупа на тој имовини, да су правни послови и правни акти који су у супротности са одредбом става 1. овог члана ништави и да забрана из става 1. овог члана престаје да важи даном доношења коначног и извршног решења Дирекције којим се одлучује о захтеву за враћање имовине (члан 36.); да је подношење захтева и одлучивање о питањима из овог закона допуштено без обзира на то да ли је до ступања на снагу овог закона суд или други државни орган правноснажно већ одлучивао о захтеву за враћање, односно за исплату накнаде, у случају кад захтеву није удовољено (члан 37.); да ће Влада у року од месец дана од дана ступања на снагу овог закона поставити директора Дирекције за реститутуцију (члан 38.); да овај закон ступа на снагу осмог дана од дана објављивања у ''Службеном гласнику Републике Србије'', а примењиваће се почев од 1. октобра 2006. године (члан 39.).

Из достављене документације која се односи на поступак доношења оспореног Закона, Уставни суд је утврдио да су одредбе члана 36. овог закона предложене од стране Одбора за приватизацију као Амандман III и да се у образложењу тог законског предлога наводи да је, из разлога општег интереса, неопходно предвидети од 1. маја 2006. године забрану располагања имовином која је предмет враћања, јер постоји реална опасност да до ступања на снагу овог закона обвезници враћања отуђе ту имовину и додатно оптерете буџет у смислу обавезе исплате новчане накнаде за одузету имовину, која се, иначе, могла вратити у натуралном облику.

Увидом у Записник са Четврте седнице Првог редовног заседања Народне скупштине, одржане 8, 9, 10, 11, 12, 16, 17, 18, 19, 22, 23, 24. и 25. маја 2006. године, Уставни суд је утврдио да је Народна скупштина већином гласова, (од 128 присутних народних посланика, 121 је гласало „за“, а седам није гласало), одлучила да постоји општи интерес за повратно дејство одредаба члана 36. Закона о враћању (реституцији) имовине црквама и верским заједницама.

Уставом Републике Србије од 2006. године утврђено је: да се људска и мањинска права зајемчена Уставом непосредно примењују, да се Уставом јемче, и као таква, непосредно се примењују људска и мањинска права зајемчена општеприхваћеним правилима међународног права, потврђеним међународним уговорима и законима и да се законом може прописати начин остваривања ових права само ако је то Уставом изричито предвиђено или ако је то неопходно за остварење појединог права због његове природе, при чему закон ни у ком случају не сме да утиче на суштину зајемченог права (члан 18. ст. 1. и 2.); да су пред Уставом и законом сви једнаки, да свако има право на једнаку законску заштиту, без дискриминације, да је забрањена свака дискриминација, непосредна или посредна, по било ком основу, а нарочито по основу расе, пола, националне припадности, друштвеног порекла, рођења, вероисповести, политичког или другог уверења, имовног стања, културе, језика, старости и психичког или физичког инвалидитета и да се не сматрају дискриминацијом посебне мере које Република Србија може увести ради постизања пуне равноправности лица или групе лица која су суштински у неједнаком положају са осталим грађанима (члан 21.); да се јемчи мирно уживање својине и других имовинских права стечених на основу закона, да право својине може бити одузето или ограничено само у јавном интересу утврђеном на основу закона, уз накнаду која не може бити нижа од тржишне и да се законом може ограничити начин коришћења имовине (члан 58. ст. 1. до 3.); да се јемче приватна, задружна и јавна својина, да је јавна својина државна својина, својина аутономне покрајине и својина јединице локалне самоуправе и да сви облици својине имају једнаку правну заштиту, да се постојећа друштвена својина претвара у приватну својину под условима, на начин и у роковима предвиђеним законом (члан 86. ст. 1. и 2.); да Република Србија уређује и обезбеђује, поред осталог, остваривање и заштиту слобода и права грађана, уставност и законитост, својинске и облигационе односе и заштиту свих облика својине; економске и социјалне односе од општег интереса и друге односе од интереса за Републику Србију, у складу с Уставом (члан 97. тач. 2, 7, 8. и 17.); да закони и сви други општи акти не могу имати повратно дејство и да, изузетно, само поједине одредбе закона могу имати повратно дејство, ако то налаже општи интерес утврђен при доношењу закона (члан 197. ст. 1. и 2.).

Европском конвенцијом за заштиту људских права и основних слобода, која је од стране Државне заједнице Србија и Црна Гора ратификована 26. децембра 2003. године, и која од априла 2004. године чини саставни део нашег унутрашњег права, утврђено је да се уживање права и слобода предвиђених у овој конвенцији обезбеђује без дискриминације по било ком основу, као што су пол, раса, боја коже, језик, вероисповест, политичко или друго мишљење, национално или социјално порекло, веза с неком националном мањином, имовно стање, рођење или други статус (члан 14.). Чланом 1. Протокола 1 уз Конвенцију прописано је да свако физичко и правно лице има право на неометано уживање своје имовине, да нико не може бити лишен своје имовине, осим у јавном интересу и под условима предвиђеним законом и општим начелима међународног права и да претходне одредбе ни на који начин не утичу на право државе да примењује законе које сматра потребним да би регулисала коришћење имовине у складу с општим интересима или да би обезбедила наплату пореза или других дажбина или казни. Чланом 1. Протокола 12 уз Конвенцију предвиђено је да ће се свако право које закон прописује остваривати без дискриминације по било ком основу, као нпр. полу, раси, боји коже, језику, вероисповести, политичком и другом уверењу, националном или друштвеном пореклу, повезаности с националном мањином, имовини, рођењу или другом статусу (став 1.) и да јавне власти неће ни према коме вршити дискриминацију по основима као што су они поменути у ставу 1. овог члана (став 2.).

Из наведеног произлази да Устав Републике Србије не утврђује изричито право на враћање одузете имовине, нити обавезу законодавца да уреди денационализацију (реституцију), а такво право не јемчи ни Европска конвенција за заштиту људских права и основних слобода. Конвенција гарантује право несметаног уживања имовине, које подразумева и забрану одузимања, односно ограничавања права својине и других имовинских права по било ком основу без накнаде. Како се Конвенција не примењује ретроактивно, њоме се стога не утврђује обавеза државе у погледу отклањања повреде права својине која је могла настати пре њеног ступања на снагу. Појам имовине, у смислу одредаба Конвенције, обухвата не само право својине на непокретним и покретним стварима и улагања на њима, већ и потраживање на основу кога се има легитимно очекивање да се може стећи ефективно уживање неког имовинског права. Међутим, ове одредбе Конвенције гарантују права само у односу на постојећу имовину и не укључују право на стицање имовине, јер имовина не постоји све док се над њом не може успоставити потраживање. Нада да ће се признати старо имовинско право, које се већ дужи временски период није могло ефективно уживати, не представља имовину у смислу одредаба наведене Конвенције. За остваривање права по наведеним одредбама Конвенције потребно је да постоји "макар легитимно очекивање" да ће одређено имовинско право моћи да буде реализовано, а легитимно очекивање постоји тек када држава уговорница пропише услове под којима ће се то очекивање остварити, при чему државе уговорнице нису ограничене у погледу прописивања услова под којим ће враћати имовину, која им је пренета пре него што су ратификовале Конвенцију.

Правни основ за уређивање ове материје садржан је у начелу владавине права из члана 3. Устава и одредбама Устава које гарантују основна људска права, као и у одредбама које утврђују овлашћење законодавца да уређује област имовинскоправних односа. Сагласно одредбама члана 97. став 1. тач. 7. и 17. Устава, законом се уређују, поред осталог, својински, облигациони односи и заштита свих облика својине, а то значи и уређивање стицања и престанка права својине, као и промене својинских односа у складу са уставним одредбама којима су уређени основни принципи тих односа. Члан 86. Устава одређује да се постојећа друштвена својина претвара у приватну својину под условима, на начин и у роковима предвиђеним законом (став 2.), као и да се средства из јавне својине отуђују на начин и под условима утврђеним законом (став 3.). На овај начин, по оцени Уставног суда, Устав допушта могућност да се на друштвеној, односно државној својини насталој оригинерним начином стицања својине – актом државе (законом, подзаконским актом или појединачним актом) може, актом државе (у овом случају законом), променити облик својине, тј. да може бити враћена у приватну својину, под условима које прописује закон.

Уставни суд је оценио да је уређивање услова, начина и поступка враћања имовине која је на територији Републике Србије одузета од цркава и верских заједница, као и од њихових задужбина и друштава, применом прописа о аграрној реформи, национализацији, секвестрацији и других прописа који су донети и примењивани у периоду од 1945. године, као и свим другим актима којима је вршено одузимање те имовине без тржишне накнаде, оспореним Законом извршено у оквиру наведеног уставног овлашћења из члана 97. тачка 7. Устава, према коме Република Србија уређује и обезбеђује својинске и облигационе односе и заштиту свих облика својине. Такође је, у оквиру ове уставне надлежности, законодавни орган био овлашћен да, уређујући наведена питања, утврди и ко су, у зависности од начина и услова стицања својине, обвезници враћања непокретности, односно исплате новчане накнаде, односно да су то, у конкретном случају, Република Србија, привредно друштво и друго правно или физичко лице које је у моменту ступања на снагу овог закона власник одузете имовине, као што је одређено одредбом члана 3. став 1. тачка 3), а ближе прописано одредбама члана 7. Закона, које су изричито оспорене у другој иницијативи.      

Уставни суд је из навода иницијатора утврдио да се Закон оспорава превасходно са становишта оправданости његовог доношења, јер иницијатори сматрају да је потребно донети један општи закон о реституцији путем кога ће свим оштећенима, као субјектима права, имовина бити враћена или дато обештећење за њу, ако одузету имовину физички није могуће вратити. Имајући у виду да уставно овлашћење законодавног органа да уређује одређену област друштвених односа подразумева и његово опредељење да те односе уређује са једним или више прописа, у складу са својом законодавном политиком, Суд констатује да, у смислу члана 167. Устава, није надлежан да се упушта у оцену оправданости и целисходности доношења оспореног Закона, а да са друге стране, доношење оспореног Закона није несагласно са уставним овлашћењима законодавца, нити Уставом зајемченим правима грађана. Наиме, Уставни суд је утврдио да оспореним одредбама Закона није повређен принцип једнакости из члана 21. Устава, јер разлози оспоравања према којима се оспореним Законом одређеној категорији правних субјеката стварају услови, односно прописују начин и поступак враћања имовине која је одузета, док се другим правним и физичким лицима то за сада не омогућава, не представљају основ за утврђивање неуставности овог закона. По оцени Суда, неосновано је позивање иницијатора на повреду принципа равноправности између цркава и верских заједница којима се имовина враћа по овом закону и других физичких и правних лица којима је, према одредбама Закона о пријављивању и евидентирању одузете имовине ("Службени гласник РС", број 45/05), дато право да раније одузету имовину пријаве, ради њеног евидентирања, а у циљу остваривања права на повраћај кроз доношење посебног закона, јер Устав не познаје принцип једнакости као општи, апстрактни појам који се у свакој правној ситуацији подједнако односи на све правне субјекте, већ гарантује једнакост у оквиру исте категорије правних субјеката, односно исте врсте права. У уставноправном смислу, о дискриминацији би се могло говорити у ситуацији да закон који уређује враћање имовине црквама и верским заједницама – тзв. конфесионалну реституцију, поставља забране и ускраћује права другима на имовинску реституцију, или без основа поставља различите (теже) услове за остваривање права на враћање имовине између појединих конфесија. Међутим, таквих одредаба у оспореном Закону нема, а његово темељно начело у члану 2. је једнак правни третман свих цркава и верских заједница.

Доношењем оспореног Закона отклањају се правне последице раније извршеног одузимања имовине црквама и верским заједницама без икакве, односно без правичне накнаде њене вредности, а чињеница да није истовремено донет и један општи закон о враћању (реституцији) одузете имовине у односу на друга правна и физичка лица, већ да ће такав закон бити донет накнадно, не чини сама по себи оспорени Закон супротним Уставу. Садржина Закона о пријављивању и евидентирању одузете имовине из 2005. године недвосмислено указује на опредељење државе Србије да одузета имовина буде враћена свим некадашњим власницима, како физичким тако и правним лицима.

Приликом оцене уставности оспореног Закона о враћању (реституцији) имовине црквама и верским заједницама, Уставни суд је имао у виду да је, почев од 1991. године до данас, враћање имовине, која је била одузета по различитим основама, уређено са више посебних закона, којима је враћање имовине било ограничено или по предмету враћања, или по кругу субјеката којима се имовина враћа. Примера ради, то су били: Закон о начину и условима признавања права и враћању земљишта које је прешло у друштвену својину по основу пољопривредног земљишног фонда и конфискацијом због неизмирених обавеза из обавезног откупа пољопривредних производа ("Службени гласник РС", бр. 18/91, 20/92 и 42/98), чију је уставност Уставни суд оцењивао у предмету IУ-138/91 и донео Одлуку о одбијању предлога на седници од 22. септембра 1992. године; Закон о изменама и допунама Закона о расправљању имовинских односа насталих самовласним заузећем земљишта у друштвеној својини ("Службени гласник РС", број 50/92); Закон о враћању утрина и пашњака селима на коришћење ("Службени гласник РС", број 16/92), који је, такође, био предмет оцене уставности пред Уставним судом у предмету IУ-354/93, у коме је Суд донео Одлуку о одбијању предлога на седници од 23. фебруара 1995. године; Закон о условима и начину враћања имовине стечене радом и пословањем задруга после 1. јула 1953. године ("Службени гласник РС", број 46/90); Закон о задругама ("Службени лист СРЈ", бр. 41/96 и 12/98 и "Службени гласник РС", бр. 101/05 и 34/06). То значи да се законодавац определио за парцијалну и поступну денационализацију по врсти имовине и по групама субјеката, стварајући ослонац и услове за општу денационализацију којом треба да се оконча поступак враћања или накнаде имовине бившим власницима у Србији. Такав став законодавца по питању уређивања начина повраћаја одузете имовине ствар је законодавне политике и његове процене да ли питање повраћаја одузете имовине, односно обештећења за ту имовину, треба уредити једним законом, или у више посебних закона зависно од специфичности правних субјеката и имовине коју они потражују.

Овакав став Уставни суд је већ заузео у својој Одлуци IУ-256/2005 од 23. фебруара 2006. године, објављеној у "Службеном гласнику РС", број 27/06, у којој се наводи: „Ствар је процене законодавца да ли питање повраћаја одузете имовине, односно обештећења за ту имовину, треба уредити једним законом, или посебним законима зависно од специфичности правних субјеката и имовине коју они потражују“. У истом смислу, Уставни суд је, у Решењу IУ-33/2008 од 5. фебруара 2009. године, по питању права на рехабилитацију и права на повраћај имовине и обештећење по члану 8. Закона о рехабилитацији ("Службени гласник РС", број 33/06), изразио став: „Да ли ће, поступајући по уставном налогу, законодавац та питања уредити у једном или више закона, ствар је законодавне политике о чијој целисходности Уставни суд није надлежан да одлучује“.

Укључивање цркава и верских заједница у круг реституената кроз доношење посебног закона, по оцени Уставног суда, није супротно ни начелима забране дискриминације из члана 14. Европске конвенције за заштиту људских права и основних слобода и члана 1. Протокола 12 уз Конвенцију. Оспорени Закон има свој легитимни циљ, а то је враћање конфесионалне имовине коју је држава одузела без (тржишне) накнаде и тиме отклањање учињене неправде. Према пракси Европског суда за људска права, државе у начелу уживају широко поље слободне процене у избору мера и метода којима намеравају постићи легитимни циљ, а посебно када су у питању значајне економске и социјалне промене, што је код денационализације у Србији учињено уређивањем те области кроз више закона који су доношени у дужем временском периоду. У односу на лица којима треба вратити имовину не постоји различит третман у погледу права на денационализацију - сви они једнако имају наведено право, само што то право, према нахођењу законодавца, стичу у различито време. За такво разликовање, по оцени Суда, постоји разумно и објективно оправдање – задруге, села, земљорадници и цркве и верске заједнице потражују ограничену имовину, најчешће шуме и пољопривредно земљиште, коју је због њене природе најлакше вратити у физичком облику, док ранији власници - физичка и правна лица, представљају најбројнију скупину реституената којима треба вратити и највећу имовину, разнолику и тешко процењиву, што овај вид реституције реално чини сложенијим и дуготрајнијим у односу на претходно донетим законима обухваћене предмете и субјекте враћања имовине.

Поред тога, довођење у питање уставности оспореног Закона, због недоношења закона о општој реституцији, неизоставно би имало за последицу преиспитивање уставности свих до сада донетих закона о реституцији, имајући у виду да се заснивају на истом Уставу Републике Србије од 1990. године и на истим уставним принципима. Са друге стране, уколико би се, из наведеног разлога, утврдила неуставност оспореног Закона (за шта, по оцени Суда, нема основа), а затим и осталих закона о враћању имовине, лица која су доношењем тих закона стекла право на враћање имовине - то право би изгубила, док лица која овим законима нису обухваћена – то право не би стекла.

Разматрајући оспорену одредбу члана 36. став 1. Закона, којом је прописано да од 1. маја 2006. године није дозвољено било какво располагање имовином која је по одредбама овог закона предмет враћања, нити заснивање хипотеке, залоге или закупа на тој имовини, са аспекта њеног повратног дејства, с обзиром на то да је Закон донет 25. маја 2006. године, да је ступио на снагу 10. јуна 2006. године и да је одредбом члана 39. Закона прописано да ће се овај закон примењивати од 1. октобра 2010. године, Уставни суд је утврдио да је у предлогу одредаба члана 36. Закона наведен и образложен општи интерес који налаже њихово повратно дејство, као и да је, у поступку доношења Закона, Народна скупштина већином гласова одлучила да постоји општи интерес који налаже повратно дејство члана 36. оспореног Закона, сагласно одредби члана 146. став 3. тада важећег Пословника Народне скупштине ("Службени гласник РС", бр. 56/05 - пречишћен текст, 81/06 и 74/08), којом је било предвиђено да када предлог закона садржи одредбе за које се предвиђа повратно дејство, приликом гласања о тим одредбама, Народна скупштина ће посебно одлучити да ли за то дејство постоји општи интерес. С обзиром на изнето, Уставни суд је оценио да оспорене одредбе члана 36. Закона о враћању (реституцији) имовине црквама и верским заједницама нису несагласне са одредбом члана 197. став 2. Устава, којом је утврђено да, изузетно, само поједине одредбе закона могу имати повратно дејство, ако то налаже општи интерес утврђен при доношењу закона.

Имајући у виду наведено, Уставни суд је нашао да нема основа за покретање поступка за утврђивање неуставности и несагласности са потврђеним међународним уговорима оспореног Закона о враћању (реституцији) имовине црквама и верским заједницама, па је сагласно члану 53. став 3. Закона о Уставном суду ("Службени гласник РС", број 109/07), решио да не прихвати поднете иницијативе, одлучујући као у тачки 1. изреке.

С обзиром на то, да се оспореном одредбом члана 12. Закона не уређује правни положај станара са станарским правом, односно правом закупа на становима у задужбинама које припадају црквама и верским заједницама, како то сматра подносилац иницијативе, нити је таква одредба садржана у овом закону, јер оспорена одредба члан 12. Закона уређује права закупца који непокретност која је предмет враћања користи, по основу уговора, за своју послoвну делатност, Уставни суд је у тачки 2. изреке одбацио ову иницијативу због непостојања процесних претпоставки за одлучивање Уставног суда, сагласно одредби члана 36. став 1. тачка 4) Закона о Уставном суду.

            Уставни суд је у складу са одредбом члана 49. став 2. Закона о Уставном суду, закључио да се ово решење објави у "Службеном гласнику Републике Србије", због ширег значаја за заштиту уставности и законитости.

На основу изложеног и одредаба члана 46. тачка 5) и члана 48. Закона о Уставном суду и члана 82. став 2. и члана 84. Пословника о раду Уставног суда („Службени гласник РС“, бр. 24/08 и 27/08), Уставни суд је донео Решење као у изреци.

ПРЕДСЕДНИК

УСТАВНОГ СУДА 

др Драгиша Слијепчевић