Print Friendly, PDF & Email

Il provvedimento è disponibile nelle seguenti lingue:

OCENA USTAVNOSTI

 

ZAKONA O CRKVAMA I VERSKIM ZAJEDNICAMA (Sl. glasnik, br. 35/06)

(broj predmeta I Uz 455/2011, Odluka Ustavnog suda od 16. januara 2013).

 

Ustavni sud je u ovom predmetu odlučivao o četiri predloga i dve inicijative za ocenu ustavnosti pojedinih odredaba Zakona o crkvama i verskim zajednicama kao i o ustavnosti Zakona u celosti. Pred Ustavnim sudom se postavilo pitanje da li Zakon, vršeći podelu verskih subjekata na tradicionalne crkve i verske zajednice i konfesionalne zajednice i druge verske organizacije, zapravo stavlja tradicionalne crkve u povoljniji položaj, čime krši princip ravnopravnosti religija i uspostavlja državnu religiju. Osporena je ustavnost odredaba koje propisuju nezavisnost i imunitet sveštenika, asistenciju države prilikom izvršenja odluka koje izdaju organi crkava i verskih zajednica, obavezu države da štiti službenu uniformu, obeležja čina i dostojanstva sveštenih lica. Ustavni sud je odlučivao i o tome da li su protivustavne odredbe koje se odnose na postupak registracije crkava i verskih zajednica i na raspolaganje crkvenom imovinom. U ovom postupku Ustavni sud je zauzeo stav o značenju i suštini principa odvojenosti crvke i države u Republici Srbiji.1

 

Sporni članovi Zakona

Zakon o crkvama i verskim zajednicama je (u jednom predlogu za ocenu ustavnosti) osporen u celini, prema rečima predlagača, pisan kao deklarativni akt, ne sadrži preambulu, osnovna načela i značenje pojmova. Ustavni sud je mišljenja da ovakva zakonodavna tehnika ne predstavlja povredu bilo koje odredbe Ustava RS i s toga je odbacio predlog za ocenu ustavnosti u ovom delu.

 

Član 4

Predlagači su osporili čl. 4 koji propisuje da su subjekti verskih sloboda tradicionalne crkve2 i verske zajednice,3 konfesionalne zajednice4 i druge verske organizacije. Predlagač smatra da tumačenjem ovog člana u vezi sa članovima Zakona kojima je uređen pravni status crkava i verskih zajedica, može izvesti zaključak da Zakon priznaje kontinuitet pravnog subjektiviteta tradicionalnim verskim zajednicama, dok se taj kontinuitet osoprava konfesionalnim zajednicama. Dok Zakon poimenično navodi tradicionalne 2 crkve i verske zajednice, to nije učinjeno kada su u pitanju konfesionalne zajednice iako su one bile poznate i registrovane u skladu sa ranijim propisima, čime se prekida kontinuitet njihovog pravnog subjektiviteta. Osporena je ustavnost pojma „tradicionalna crkva“ i istaknuto da ovakva zakonska podela nema uporište u Ustavu niti u uporednom pravu. Iz teksta Zakona proizlazi da će samo tradicionalne crkve biti sa nadležnim Ministarstvom u direktnoj vezi. Ova odredba zakona uspostavlja privilegovani status tradicionalnih crkava i osnov je za uspostavljanje državne religije.

U svom odgovoru, Narodna skupština je navela da zakonska podela nije protivustavna i da to što je neka društvena pojava označena kao tradicionalna ima svoje ustavno uporište, budući da ustav u preambuli i u normativnom delu poznaje pojam tradicije. Zakon ne predviđa postojanje tradicionalne veroispovesti već samo priznaje nespornu istorijsku činjenicu da su određene crkve i verske zajednice tokom istorije bile prisutne i da je njihov odnos sa državom s toga tradicionalan. Ta činjenica, međutim, nije izvor posebnih prava, te tako nije ni ugroženo načelo sekularnosti države niti je uvedena diskriminacija.

Ustavni sud je utvrdio da čl. 4 ni na koji način nisu povređene garancije ravnopravnosi crkava i verskih zajednica niti sloboda svakog vernika da ispoljava svoju veru ili ubeđenje, te je u ovom delu odbio predlog za utvrđivanje ustavnosti. Zakonska podela crkava i verskih zajednica nije u suprotnosi sa zabranom diskriminacije jer pravni položaj nijedne crkve i verske zajednice ne sme da zavisi od toga da li je ta crvka ili verska zajednica u Zakonu označena kao tradicionalna. Jednaka zakonska zaštita se ostvaruje kroz one zakonske odredbe koje treba da omoguće da sve crkve i verske zajednice budu dovedene u ravnopravni položaj. Ustavni sud je istakao da se članom 44. Ustava jemči ravnopravnost crkava i verksih zajednica a ne njihova jednakost. Ustavni sud je posebno istakao da je u Smernicama za reviziju zakonodavstva koja se odnosi na religiju ili verovanje OEBS i Venecijanske komisije navedeno da: „Zakonodavstvo koje priznaje istorijske razlike u ulogama koje su različite religije igrale u istoriji određene države jeste dozvoljeno, sve dok se te razlike ne upotrebljavaju kao opravdanje za diskriminaciju“.5

 

Član 7

Jednom inicijativom je osporen čl. 7 st. 2 koji predviđa da za izvršenje pravnosnažnih odluka i presuda, koje izdaju nadležni organi crkava i verskih zajednica, država pruža odgovarajuću pomoć, na njihov zahtev, u skladu sa Zakonom. U inicijativi se navodi da se ovom odredbom stvara opasnost da budu prinudno izvršene odluke koje su donete u postupcima u kojima nisu poštovana osnovna proceduralna prava, garantovana čl. 6 EKLJP. Takođe, državi se ne može naložiti izvršenje odluka koje ne proizvode dejstvo u sistemu pozitivnog prava, već samo u sistemu autonomnog crkvenog prava. Ovom odredbom se narušava princip odvojenosti crkve od države.

Narodna skupština je u odgovoru navela da ova odredba ne nameće državi obavezu da bezuslovno izvršava odluke crkava i verskih zajednica, već da to čini samo kada je neophodno i uvek u granicama ustavnog poretka i pozitivnog prava, te da se tako ne narušava princip odvojenosti crkve od države, jer država zapravo samo omogućava da autonomno crkveno pravo bude delotvorno. Narodna skupština smatra da odvojenost crkve od države ne isključuje kooperaciju ova dva entiteta, te tako državna asistencija u izvršenju crkvenih odluka i presuda nije načelno nespojiva sa principom sekularnosti dokle god se odvija u skladu sa Ustavom i zakonom, ne nenarušavajući ustavni poredak i prava i slobode drugih.

Povodom ove odredbe Ustavni sud je smatrao da je nephodno da prethodno odgovori na pitanje šta znači odvojenost crkve od države u pravnom poretku Republike Srbije. Od odgovora na to pitanje zavisi i dozvoljenost asistencije države prilikom izvršenja crkvenih odluka. Po oceni Ustavnog suda, ustavotvorac 3 se opredelio za sistem kooperativne odvojenosti crkve od države koji „počiva na stavu o separaciji crkve od države ali podrazumeva i priznanje mnogobrojnih zajedničkih zadataka povodom kojih država i crkva sarađuju. Ta saradnja podrazumeva, primera radi, da država materijalno pomaže verske zajednice ili da se veronauka izučava u državnim školama.“ U tom smislu, sporna odredba Zakona, može da se tumači kao deo kooperativne odvojenosti. Sistem kooperativne odvojenosti, međutim, ne sme da doseže dotle da odluke crkvenih organa imaju karakter izvršnih naslova, jer bi u tom slučaju morao da postoji posebno uređen postupak za priznanje i izvršenje ovakvih odluka, što u pravnom sistemu Republike Srbije ne postoji. Prema mišljenju Ustavnog suda, ova odredba samo uređuje mogućnost pružanja pomoći u izvršenju odluka, i to pre svega pomoć organa državne uprave u skladu sa zakonom, ali nikako ne na račun ostvarivanja Ustavom zajemčenih prava.6 Ustavni sud smatra da se u ovom slučaju pomoć države „..u suštinskom, materijalnom smislu ne svodi na samo izvršenje, jer samo sud, odnosno upravni organ sprovodi izvršenje...“, već da policijski organ ima diskreciono pravo, da odluči da li će pružiti asistenciju u izvršenju odluke ili ne, u zavisnosti od toga da li odluka crkvenih organa može biti prihvaćena da se izvršava uz pomoć državnih organa, i strogo poštujući načelo ravnopravnosti verskih zajednica. Ustavni sud našao da je inicijativa za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti čl. 7 st. 2 Zakona nepprihvatljiva, te je inicijativu odbacio.

 

Član 8

Inicijativom su osprorene i odredbe čl. 8 Naime, st. 3. ovog člana predviđa, slobodu i nezavisnost sveštenika pri obavljanju bogoslužbene delatnosti, a st. 4 to da sveštenici i verski službenici ne mogu biti pozvani na odgovornost pred državnim organima za svoje postupanje prilikom obavljanja bogoslužbene deletnosti. Prema mišljenju inicijatora, imunitet sveštenika se određuje u odnosu na verbalne i fizičke radnje, što je najširi imunitet koji je uspostavljen u Republici Srbiji, i već samim je ova odredba suprotna ustavnoj odredbi o zabrani diskriminacije jer neosnovano privileguje sveštenike u odnosu na vršioce javnih funkcija (sudije, narodne poslanike). Zakonom nije određeno koji organ odlučuje o imunitetu sveštenika. Istim članom zakona je propisano i to da država štiti uniformu, kao i obeležja čina i dostojanstva sveštenih lica iako je, prema mišljenju inicijatora, država dužna da štiti samo svoja obeležja.

Narodna skupština je u odgovoru istakla da Zakon ne uvodi imunitet sveštenika za bilo koju radnju tokom bogosluženja, verbalnu ili fizičku, već samo za ono postupanje pri obavljanju bogoslužbene delatnosti koje je u skladu sa zakonom i da sveštenici mogu da budu pozvani na odgovornost za protivzakonito ponašanje tokom bogosluženja, posebno što isti član predviđa da nadležni državni organ može sveštenika da liši slobode jer propisuje obavezu izveštavanja organa crkve, odnosno verske zajednice u slučaju lišavanja slobode sveštenika. Preme mišljenu Narodne skupštine, država je dužna da štiti ne samo svoje simbole, već i simbole stranih država, nacionalnih manjina, verske simbole i znamenja itd. Zakon uniformu sveštenika ne šiti neposredno, propisujući krivična ili prekršajna dela, već upućuje na regulisanje te problematike u posebnim zakonima.

Ustavni sud smatra da je ratio legis navedene odredbe obezbeđivanje slobode misli, savesti i veroispovesti, da sveštenici, odnosno verski službenici mogu tokom bogosluženja da slobodno iznose svoje mišljenje sve dok time ne dođu u situaciju da izvrše krivično delo, u kom slučaju nikakvo iskjučenje odgovornosti nije predviđeno. Time što sveštenici mogu biti pozvani na odgovornosti tokom bogoslužbene delatnosti, ukoliko prekrše zakon, njihov položaj je izjednačen sa položajem bilo kog građanina. Ustavni sud je naglasio da se osporeni član Zakona može samo tako tumačiti. Ustavni sud smatra da inicijator pogrešno tumači čl. 8 st. 4 Zakona, te je inicijativu odbacio kao očigledno neosnovanu. S obzirom da sloboda ispoljavanja vere predstavlja i slobodu da sveštena lica nose uniformu 4 i obeležja svoje vere na službi i van nje, država ima obavezu da štiti nošenje službene uniforme sveštenika, te je Ustavni sud odbacio inicijativu i u ovom delu.

 

Član 18

Osporena je ustavnost čl.18 iz razloga što on propisuje nejednake uslove za upis u Registar (što je uslov za sticanje pravnog subjektiviteta) tako što za tradicionalne verske zajednice predviđa samo podnošenje prijave, dok za registraciju konfesionalnih zajednica je nephodno podneti zahtev i brojna dokumenta. Jedan od predlagača smatra da je ovakav nejednak tretman prilikom registracije jasna namera zakonodavca da zabrani nastajanje novih crkava i verskih zajednica.

U svom odgovoru, Narodna Skupština se pozvala na „Belgian Linguistic Case“7 i na stav ESLJP „...da se nadležni domaći organi vlasti često suočavaju sa situacijama i problemima koji, u pogledu razlika koje postoje, zahtevaju različita zakonska rešenja...“. Naime, Narodna skupština smatra da je razlikovanje u upravnom postupku opravdano usled „različitih upravnih situacija“ jer država već raspolaže dovoljnim podacima o tradicionalnim crkvama i verskim zejednicaama, dok takvi podaci nedostaju, kada su u pitanju konfesionalne verske zajednice koje su bile registrovane kao obična udruženja građana.

Ustavni sud je utvrdio da postoje razlike u postupku registracije tradicionalnih i konfesionalnih verskih zajednica, koje se, međutim, ne nalaze u identičnom položaju prilikom registracije. Razlika postoji, naime, u pogledu pružanja dokaza, ali se prilikom registracije ne postupa po sistemu odobrenja već se samo proverava ispunjenost zakonskih uslova za sticanje pravnog subjektiviteta, koje su tradicionalne crkve i verske zajednice već bile ispunile, budući da su već u prošlosti priznate posebnim zakonima. U pogledu (ne)dozvoljenosti različitog tretmana Ustavni sud se takođe pozvao na „Belgian Lignuistic Case“ kao i na „Case of Religiongemeinschaft der Zeugen Jehovas and Others v. Austria“8. Ustavni sud je ukazao na to da neovlašćeno procenjivanje legitimnosti verskog učenja od strane države u slučaju „Metropolitana Church of Bessarabia and Others v. Moldova“9, sporna odredba ne predviđa. U ovom delu, Ustavni sud je odbio zahtev za utvrđivanje neustavnosti.

 

Član 26

Predlagači su osporili i čl. 26 prema kome se upravljanje imovinom i novčanim sredstvima crkve vrši u skladu sa autonomnim propisima. Predlagači smatraju da se upravljanje imovinom može regulisati samo zakonima i podzakonskim aktima.

Narodna skupština smatra da su predlagači pogrešno tumačili ovaj član jer iz nadležnosti Republike Srbije, prema Ustavu, ne proističe obaveza da se upravljanje imovinom uređuje državnim a ne autonomnim pravom, već da su svojinskopravni i obligacioni odnosi regulisani republičkim propisima.

Budući da je u nadležnosti Republike Srbije da uređuje i obezbeđuje svojinske i obligacione odnose i štiti sve oblike svojine, a da se zakonska floskula „upravljanje svojom imovinom“ odnosi na poslove faktičkog upravljanja, koje svaki titular preuzima prema svom nahođenju, odnosno, u ovom slučaju, prema sopstvenim autonomnim pravilima, Ustavni sud je našao da je inicijativa neprihvatljiva. Po oceni Ustavnog suda, akti pravnog raspolaganja moraju uvek biti u skladu sa zakonom, što važi i za crkve i verske zajednice. 5

 

Član 29

Predlagači su osporili i finansiranje zdravstvenog, penzijskog i invalidskog osiguranja sveštenika od strane države, što je predviđeno čl. 29 st. 2, čime se, navodno diskriminišu ostali profesionalci, a posebno ateisti, jer se sredstva iz budžeta ne izdvajaju za druge profesionalce koji se bave primarno nelukrativnim delatnostima od javnog značaja. Ovaj član praktično znači da država promoviše i finansira verovanje.

Narodna skupština smatra da je obaveza Republike Srbije da stvori uslove za uživanje i ostvarivanje ljudskih i manjinskih prava o sloboda, a da to podrazumeva i finansiranje njihovog ostvarivanja. Ateisti nisu ovom odredbom diskriminisani, budući da poreski obveznici ne mogu da zahtevaju da njihova davanja budu namenjena u određene svrhe. Narodna skupšitna navodi da zakoni kojima je uređeno socijalno osiguranje poznaju i druge kategorije lica kojima Vlada može obezbediti sredsva za penziju, pri čemu se takva rešenja ne smatraju diskriminacijom.

Ustavni sud je konstatovao da Ustav za određene kategorije lica posebno garantuje pravo na zdravstvenu zaštitu iz javnih prihoda, a da i zakoni kojima je uređeno zdravstveno, penzijsko i invalidsko osiguranje poznaju kategorije lica, čiji se doprinosi za osiguranje finansiraju iz budžeta. Prema mišljenju Ustavnog suda, sporni član samo propisuje mogućnost finansiranja doprinosa za socijalno osiguranje sveštenika iz budžeta i ne konstituiše ex lege to pravo i ne predstavlja izuzetak. Ustavni sud se povodom argumenta da se ovim članom „finansira verovanje“ izjasnio da „ne može da ulazi u kritiku ciljeva koji su ovom normom postavljeni, bez obzira što se ova odredba protivi suštini i smislu obezbeđenja sredstava za zdravstveno, penzijsko i invalidsko isiguranje.“ Ustavni sud je našao da je inicijativa za ocenu ustavnosti u ovom delu neprihvatljiva.

 

Član 31

Osporene su i odredbe člana 31. koji predviđa da se verski obradi mogu vršiti na javnim mestima u bolnicama, vojnim i policijskim objektima, zavodima za izvršenje krivičnih sankcija i drugim objektima i institucijama, a u školama, ustanovama socijalne i dečije zaštite samo u pogodnim prilikama. Ovaj član propisuje da su bogoslužbeni prostor i vreme zaštićeni i nepovredivi, u skladu sa Ustavom i zakonom. Prema rečima predlagača ova odredba dovodi do toga da se javni prostor smatra bogoslužbenim prostorom čime javni prostor gubi svoje svojstvo. Predlagač smatra da su primenom ove odredbe verski skupovi izuzeti od obaveze prijavljivanja javnih skupova MUP-u. Predlagač smatra da državne institucije moraju biti izuzete od uticaja verskih zajednica.

Narodna skupština je navela da javni prostor, primenom ovog člana, ne gubi svoju funkciju i ne postaje trajni bogoslužbeni prostor a da zakon predviđa da se bogoslužbene delatnosti u javnim institucijama vrše na zahvev ovlašćenog organa, a ne po nahođenju verskih zajednica.

Ustavni sud je odbacio inicijativu u ovom delu jer smatra da se vršenjem verskih obreda na javnim mestima i u državnim institucijama ne narušava svetovni karakter javnog prostora i državnih institucija i da se ovim članom omogućava svakom verniku da slobodno i nesputano izrazi svoje verovanje.

 

Član 40

Preme mišljenju inicijatora čl. 40, kojim se jemči pravo na versku nastavu u osnovnim i srednjim privatnim i državnim školama, ukida razdovojenost crkve od države i u koliziji je sa Zakonom o ministarstvima, koji predviđa da nadzor na radom škola vrši Ministarstvo prosvete.

Narodna skupština se pozvala na predmet ocene ustavnosti Zakona o izmenama i dopunama Zakona i osnovnoj školi, u kome je Ustavni sud zauzeo stav da uvođenje verske nastave u sistem obrazovanja uz alternativno opredeljenje za drugi izborni predmet, nije nesaglasno sa načelom sekularnosti. 6Ustavni sud je prethodno odlučivao o tome da li je bilo ustavnog uporišta da zakonodavac propiše jemstvo prava na versku nastavu i da li se ovom odredbom uvodi obaveza verske nastave. Ustavni sud smatra da samo Ustavom mogu da se jemče prava. Kako pravo na versku nastavu nije zajemčeno ustavom, tako ne može ni biti zajemčeno zakonom. Ustavni sud je naglasio da nastavni plan i program verske nastave sporazumno donose ministar prosvete i sporta i ministar vera, na usaglašeni predlog tradicionalnih crkava i verskih zajednica i da se verska nastava izvodi kao fakultativni predmet.10 Ustavni sud smatra i da pravo deteta nije narušeno ovom odredbom, jer deca u srednjoj školi sama odlučuju da li će pohađati versku nastavu. Ustavni sud se pozvao na Preporuku Saveta Evrope br.1202 iz 1993. godine u kojoj je naglašeno da razvijanje znanja kod učenika o svojoj religiji predstavlja preduslov za pravu toleranciju i savladavanje pradrasuda. Osporenom odredbom Zakona se ne uvodi verska nastava, već se predviđa mogućnost ostvarivanja prava na pristup religijskom i verskom obrazovanju, u skladu sa željom roditelja i dece. U pogledu navoda predlagača da sporna odredba omogućava da jedan deo nadzora nad ovbrazovanjem vrši crkva, Ustavni sud je ukazao na to da u Zakonu o osnovama sistema obrazovanja i vaspitanja, nadzor nad primenom tog zakona vrši Ministarstvo. Prema mišljanju Ustavnog suda, ideja sekularnosti ne podrazumeva „nikakvu antiversku privrženost, već označava ideju da nema državne crkve i da nema identifikacije države sa posebnom religijom ili religijom uopšte i da država ne interveniše prekomerno u poslove verskih zajednica“. Ustavni sud je odbacio inicijativu kao neprihvatljivu.

 

Komentar

Iako Zakon o crkvama i verskim zajednicama sadrži niz, na prvi pogled, dubioznih odredbi, Ustavni sud je ipak, sistemskim i uporednim tumačenjem, zaključio da sporne odredbe nisu protivustavne, dajući pritom svoje tumačenje tih odredbi, što će biti od značaja za kasniju primenu Zakona. Obrazloženje Ustavnog suda, međutim, na mnogim mestima nije u dovoljnoj meri jasno, koherentno i logično. Ustavni sud je dao i tumačenje ustavnog principa sekularnosti, definišući odnos crkve i države u Republici Srbiji kao odnos „kooperativne odvojenosti“, što znači da nema potpune separacije crkve od države već samo da nema državne religije i identifikacije države sa religijom. Detaljnu razradu značenja ovog pojma Ustavni sud nije ponudio, te se postavlja pitanje kakve pravne posledice ovaj stav Ustavnog suda može u praksi da proizvede, posebno prilikom tumačenja i primene Zakona o crkvama i verskim zajednicama.

1 Republika Srbija je svetovna država, crkve i verske zajednice su odvojene od države, nijedna religija se ne može ustanoviti kao državna ili obavezna (čl. 11 Ustava RS)

2 Tradicionalne crkve su one koje u Srbiji imaju viševekovni istorijski kontinuitet i čiji je pravni subjektivitet stečen na osnovu posebnih zakona, i to: Srpska Pravoslavna Crkva, Rimokatolička Crkva, Slovačka Evangelička Crkva a. v., Reformatska Hrišćanska Crkva i Evangelička Hrišćanska Crkva a. v. (čl. 10. st. 1)

3 Tradicionalne verske zajednice su one koje u Srbiji imaju viševekovni istorijski kontinuitet i čiji je pravni subjektivitet stečen na osnovu posebnih zakona, i to Islamska verska zajednica i Jevrejska verska zajednica (čl. 10. st. 2)

4 Konfesionalne zajednice su sve one crkve i verske organizacije čiji pravni status je bio regulisan prijavom u skladu sa Zakonom o pravnom položaju verskih zajednica ("Službeni list FNRJ", broj 22/1953) i Zakonom o pravnom položaju verskih zajednica ("Službeni glasnik SRS", broj 44/1977) (čl. 16)

5 Guidelines for Review of Legislation Pertaining to Releigion or Belief OSCE & European Commission for Democracy Throught Law/Venice Commission (str. 10, tač. B3), usvojena 18-19 juna 2004. na 59 sednici Venecijanske komisije

6 Ustavni sud je naveo i da je kroz praksu ESLJP izgrađen stav o primeni čl. 9 EKLP da „ukoliko je ugroženo pravo ostvarivanja verske zajednice kao kolektiviteta...onda se, eventualno, pojedinačno pravo lica na koje se odnosi odluka crkvenog organa, s obzirom na to da verska zajednica nema mehanizam prinude i ne može da zaštiti upravo ta svoja prava, može zaštititi obraćanjem državi da joj pruži odgovarajuću pomoć, ali samo ukoliko se to radi na način koji je zakonom dozvoljen...“ Ustavni sud pritom ne navodi nijednu odluku ESLJP u kojoj je zauzet ovakav stav, koji je Ustavni sud prilično nejasno parafrazirao.

7 Slučaj "Relating to Certain Aspects of the Laws on the Use of Languages in Education in Belguum“ v. Belgium, Predstavke br. 1474/62; 1677/62; 1691/62; 1769/63; 1994/63; 2126/64, Presuda ESLJP od 28. jula 1986.

8 Predstavka br. 40825/98, Presuda ESLJP od 31. jula 2008.

9 Predstavka br. 45701/99, Presuda ESLJP od 27. marta 2002.

10 Uredba o organizovanju i ostvarivanju verske nastave I nastave alternativnog predemta u osnovnoj i srednjoj školi, Sl. glasnik RS, 46/01